Итоги второй части семинара градостроительных проектировщиков, ч. 2: о "круглом столе" об эффективности управления развитием территорий в России
Цель данного заседания – осуществить взаимовыгодный обмен мнениями между руководителями государственных и муниципальных органов власти, уполномоченных21.02.2011
На сайте ИТП "Град"
представлены подробные итоги IV Всероссийского научно-практического
семинара градостроительных проектировщиков, прошедшего 1-3 февраля 2011
года в Омске. Ниже представлена вторая часть отчета.
Часть 2. Пеньевский И.М., Шинкевич Д.В. о заседании в формате
"круглого стола" «Как градостроительная документация может повысить
эффективность управления развитием территорий в Российской Федерации –
взгляд со стороны главных архитекторов регионов и городов»
Цель данного заседания – осуществить взаимовыгодный обмен мнениями
между руководителями государственных и муниципальных органов власти,
уполномоченных в сфере градостроительства, и градостроительными
проектировщиками по поводу того, какими свойствами должна обладать
градостроительная документация, чтобы являться полноценным инструментов
повышения эффективности управления развитием территории.
Задачами данного заседания являлись:
— Обсуждение содержания градостроительной деятельности: от
стратегического территориального планирования до установления вида
разрешённого использования объекта капитального строительства или
земельного участка.
— Характеристика законодательного, нормативно-правового и методического
обеспечения, выявление его основных проблем и преимуществ.
— Определение роли градостроительной документации и информационных систем в подготовке управленческих решений.
— Выяснение, существует ли зависимость качества среды жизнедеятельности
от качества принимаемых управленческих решений и качества
градостроительной документации.
Модератор: Альберт Миниханович Каримов – академик, заместитель
председателя Совета главных архитекторов субъектов РФ и муниципальных
образований (г. Омск).
С докладами выступили:
— Альберт Миниханович Каримов,
— Михаил Александрович Кожевников (главный архитектор Челябинской области),
— Лариса Алексеевна Таланина (начальник департамента градостроительства,
территориального планирования и архитектуры Тверской области),
— Валентина Васильевна Волошанская (главный архитектор Ямало-Ненецкого автономного округа (далее также – ЯНАО),
— Сергей Георгиевич Елизаров (генеральный директор ГУП МО «НИиПИ Градостроительства», г. Москва).
Первым выступил А.М. Каримов с докладом на тему «Основные
направления градостроительной деятельности в XXI веке (на основе
материалов всемирных форумов по проблемам архитектуры,
градостроительства и пространственно-территориального развития
поселений)». В своем докладе Альберт Миниханович представил основные
тенденции и идеи, в русле которых сегодня движется мировое сообщество
градостроителей, заинтересованных в создании гармоничной среды
жизнедеятельности и обеспечении устойчивого развития современных
городов.
Наиболее значимыми тенденциями, по мнению автора, являются:
— Тесное взаимодействие между градостроителями и представителями
государственной власти, консолидация их усилий в сфере управления
развитием территорий;
— Признание необходимости наличия в каждом городе главного менеджера по архитектуре и градостроительству;
— Переход западных архитекторов от индивидуального проектирования
отдельных объектов к комплексному градостроительному проектированию
территорий, характерному для СССР и России;
— Переход мировой практики проектирования от модели «вертикального» города в модель города «горизонтального»;
— Необходимость планирования развития территорий с учетом глобальной
проблемы истощения невосполнимых источников энергии (нефть, газ, уголь) и
предстоящего расширения сферы применения восполняемых источников;
— Необходимость обеспечения управляемого роста городов вместе со стихийно складывающимися мега-городами;
— Необходимость перехода от рыночной анархии к стратегии
территориального управления в географическом субконтинентальном масштабе
и создания управляющего органа с определенными компетенциями.
Доклад М.А. Кожевникова был посвящен двум методикам, разработанным автором:
1. методике проведения комплексного анализа территорий субъектов Федерации по предпосылкам их устойчивого развития,
2. методике определения привлекательности территорий муниципальных образований для жилищно-гражданского строительства.
Автор убежден, что разработка соответствующей методики абсолютно необходима при решении практически любого сложного вопроса в области градостроительного проектирования и управления развитием территории. Любая методика в данной сфере – это механизм анализа исходных данных о ситуации для принятия обоснованных проектных решений, выгодных для всех заинтересованных лиц.
Разработанные автором методики позволяют:
— математически моделировать градостроительную ситуацию по широкому спектру показателей,
— по полученным результатам строить наглядные диаграммы,
— отображать расчетные показатели в виде карт (схем) территории.
Методика определения привлекательности территорий муниципальных образований для жилищно-гражданского строительства предполагает анализ территории по семи группам показателей:
— Уровень градостроительной подготовленности территории (в том числе, учитывается наличие градостроительной документации и сформированных земельных участков);
— Уровень инженерной подготовки территории;
— Уровень градостроительной ценности территории (в том числе, учитываются расстояние от центра муниципального образования, наличие социальной инфраструктуры, наличие общественного транспорта);
— Уровень социальной подготовленности (неподготовленности) территории;
— Уровень инвестиционной активности территории;
— Уровень экономической поддержки строительства жилья;
— Уровень занятости населения.
Показатели всех перечисленных групп составляют структурную схему комплексного экспертного показателя, которые является главным интегральным результатом применения данной методики.
При разработке рассматриваемых методик применялись два основных метода:
1. Метод экспертных оценок. В исследовании участвовали 7 экспертов, благодаря ответам которых, была определена весомость, приоритет и значимость каждого из используемых в методике показателей.
2. Метод введения нормирующей величины. Его применение обеспечило возможность сопоставления разноразмерных элементов и критериев путем приведения их к единой условной размерности.
Рассматриваемые методики были применены для разработки мероприятий по строительству доступного жилья в Челябинской области. Методики были утверждены на уровне субъекта РФ.
В завершение своего выступления, Михаил Александрович подчеркнул, что разработка и применение этих и других методик позволяет градостроительному проектировщику гораздо проще находить общий язык с представителями власти, убеждать их в необходимости проведения тех или иных мероприятий.
После представленного доклада в рамках дискуссии обсуждались два блока вопросов, заданные Анной Николаевной Береговских:
1. Учитывалась ли представленная автором работа каким-то образом при кадастровой оценке? И какое место занимают показатели градостроительной ценности в данной методике?
2. Каково отношение автора к новому документу о внесении изменений в градостроительный план, размещенному на сайте Минрегиона? Основная суть этого документа в том, что из градостроительного плана убраны сведения о технических условиях.
На первый блок вопросов Михаил Александрович ответил, что целью представленных методик не являлось определение градостроительной ценности, хотя её показатели учитываются при расчете итогового комплексного экспертного показателя. При этом автор сообщил, что им была подготовлена отдельная методика оценки градостроительной ценности территории.
На второй блок вопросов Михаил Александрович ответил, что он против
исключения сведений о технических условиях из градостроительного плана.
Докладчик пояснил, что такое «непозволительное упрощение» не решает
проблемы обеспечения земельного участка необходимой инженерной
инфраструктурой. Органы власти все равно должны рано или поздно
спланировать инженерное обеспечение земельного участка. Кроме того,
отсутствие таких данных в градостроительном плане значительно уменьшает
инвестиционную и социальную привлекательность соответствующего
земельного участка для застройщиков и жителей города.
Лариса Алексеевна Таланина представила доклад на тему «Опыт, проблемы
и перспективы управления градостроительным развитием региона на основе
градостроительной документации в Тверской области».
Основными проблемами управления градостроительным развитием Тверской области являются следующие:
1. Тверская область находится между Москвой и Санкт-Петербургом. Поэтому из области наблюдается постоянный отток населения.
2. Процессы освоения территории идут стихийно. Это происходит потому,
что освоение зависит от средств инвесторов. В результате, не решения
принимаются на основе градостроительной документации, а
градостроительная документация корректируется под эти решения.
3. Нет единых критериев качества градостроительной документации. На
сегодняшний момент, единственный возможный выход из этой ситуации –
регулярная организация встреч градостроительных проектировщиков и
представителей органов власти.
4. Органы местного самоуправления до сих пор не в полной мере осознают
необходимость градостроительной документации. В области принята
региональная программа по обеспечению муниципальных образований
градостроительной документацией (с условиями софинансирования 80%
затрат на документацию со стороны субъекта РФ). Несмотря на это, в
течение последнего года департаменту градостроительства,
территориального планирования и архитектуры Тверской области приходилось
убеждать глав муниципальных образований в необходимости разработки
документов территориального планирования.
В целях преодоления 3-й и 4-й из указанных проблем, органы
государственной власти Тверской области стараются контролировать
процессы разработки градостроительной документации муниципальных
образований. Для этого на уровне субъекта РФ создана рабочая группа по
предварительному рассмотрению документов территориального планирования
муниципальных образований. На заседания этой группы приглашаются
разработчики документации, главные архитекторы муниципальных
образований. Деятельность рабочей группы позволяет снимать многие
вопросы органов исполнительной власти Тверской области ещё до начала
обязательного (по Градостроительному кодексу РФ) согласования документа.
5. Существуют проблемы, связанные с проведением конкурсов на разработку
градостроительной документации. До недавнего времени в конкурсах нередко
принимали участие компании, которые фактически не обладали
квалификацией, достаточной для разработки градостроительной
документации. Для органов государственной власти необходим механизм
отслеживания конкурсов на разработку градостроительной документации
муниципальных образований.
Валентина Васильевна Волошанская выступила с докладом
«Нормативно-правовое регулирование и градостроительная документация в
системе управления градостроительным развитием Ямало-Ненецкого
автономного округа». Автор отметил, что Градостроительный кодекс РФ
(далее также – ГрадК РФ), принятый в 2004 г., помог убедить органы
местного самоуправления в необходимости подготовки документов
территориального планирования, документов градостроительного
зонирования, а также нормативной правовой базы в соответствующей сфере.
Разработка такой документации осуществлялась через адресную
инвестиционную программу, заказчиком являлся орган государственной
власти ЯНАО, уполномоченный в области архитектуры и градостроительства.
Схема территориального планирования (далее также – СТП) ЯНАО начала
разрабатываться задолго до утверждения в 2004 г. Градостроительного
кодекса РФ. С учетом этого нормативного правого акта были существенно
скорректированы задачи разработчиков СТП ЯНАО. В итоге, разработанная
схема территориального планирования определила ряд задач и мероприятий
(в частности, строительство объектов транспортной инфраструктуры
регионального значения), которые уже сегодня реализуются.
В настоящее время, нормативная правовая база в области
градостроительства приведена в соответствие с ГрадК РФ, принятым в 2004
г.
В 2007г. утвержден градостроительный устав ЯНАО.
В 2008г. утверждены региональные нормативы градостроительного
проектирования ЯНАО, которые должны применяться для разработки
документов территориального планирования муниципальных образований и
документации по планировке территории городских и сельских населенных
пунктов. Сегодня из 6 городских округов и 7 муниципальных районов только
в двух муниципальных образованиях указанных типов не разработаны
местные нормативы градостроительного проектирования.
Кроме того, к настоящему времени были приняты такие нормативные
правовые акты как Положение о составе и содержании проектов планировки
территории, подготовка которых осуществляется на основании документов
территориального планирования; о составе и порядке подготовки планов
реализации документов территориального планирования и другие акты.
На сегодня утверждена схема территориального планирования ЯНАО, СТП
муниципальных районов в ЯНАО подготовлены и утверждены на 100%,
генеральные планы поселений – на 98%, правила землепользования и
застройки – на 88%.
В настоящее время действует окружная долгосрочная целевая программа
«Стимулирование развития жилищного строительства в Ямало-Ненецком
автономном округе на 2011 – 2015 гг.». В эту программу включен перечень
документов территориального планирования, нуждающихся в корректировке, а
также перечень документации по планировке территории, которую
необходимо подготовить.
В целом, в сфере жилищного строительства округу часто приходится
решать те задачи, которые должны решать органы местного самоуправления.
Наличие полностью разработанных документов территориального планирования
муниципальных образований сегодня позволяет органам государственной
власти ЯНАО формировать долгосрочные целевые программы не только в сфере
развития жилищного строительства, но и в сфере строительства объектов
социальной инфраструктуры муниципальных образований (в том числе,
детские дошкольные учреждения, общеобразовательные школы, больницы,
спортивные сооружения). Финансирование строительства объектов социальной
сферы осуществляется через региональную адресную инвестиционную
программу.
Таким образом, у органов государственной власти ЯНАО сегодня есть
потребность использовать в работе документы градостроительного
проектирования муниципального уровня. Однако, согласно ГрадК РФ, субъект
РФ не имеет полномочий по ведению соответствующих информационных
систем, применение которых может значительно облегчить решение многих
задач. И в этом положения Градостроительного кодекса РФ ошибочны.
В связи с этим, большим прорывом можно считать то, что в 2011 г. были
выделены средства на разработку информационно-аналитической системы
управления градостроительным развитием территории ЯНАО. В такой системе
сегодня очень нуждаются органы государственной власти ЯНАО,
уполномоченные в области архитектуры и градостроительства.
После доклада Валентины Васильевны к присутствующим на семинаре
представителям органов государственной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления обратилась Анна Николаевна Береговских с
вопросом о том, возможно ли в рамках существующих полномочий
организовать подписку на журнал «Управление развитием территории» через
региональную власть в количестве экземпляров, необходимых для каждого
муниципального образования. Журнал выходит 1 раз в квартал. В каждом
выпуске будут содержаться новости, описание передового опыта,
методические разъяснения по поводу того, как следует организовывать
управление развитием территориями. Всё это позволит обеспечить
трехуровневую методическую связь: от федерального законодательства до
градостроительной политики в каждом регионе, а затем – до деятельности
органов местного самоуправления в сфере управления развитием территорий.
В ответ на этот вопрос, В.В. Волошанская сказала, что, к сожалению, в
ЯНАО финансирование такой подписки через бюджет не возможно. М.А.
Кожевников сказал, что с его стороны вопрос будет обязательно
проработан, после этого он даст ответ. И.Н. Квасов отметил, что это
можно реализовать при условии направления в адрес органов
государственной власти (ОГВ) субъекта РФ рекомендательного письма от
В.А. Щитинского, председателя Совета Национальной Гильдии
Градостроителей. После этого ОГВ субъекта РФ могут рекомендовать органам
местного самоуправления внести данный журнал в ежегодно утверждаемый
перечень периодических изданий. Л.А. Таланина ответила, что это возможно
при получении органами государственной власти субъекта РФ рекомендаций
от Минрегиона в отношении данного журнала.
В целом, предложение А.Н. Береговских было воспринято с интересом и одобрением.
Сергей Георгиевич Елизаров (генеральный директор ГУП МО «НИиПИ
Градостроительства») представил доклад о проблемах взаимодействия
проектных институтов с органами местного самоуправления в процессах
подготовки градостроительной документации. Главной проблемой Сергей
Георгиевич считает низкий уровень профессиональных знаний у тех
представителей органов местного самоуправления, от которых зависит
подготовка градостроительной документации, а также низкий уровень
заинтересованности указанных лиц в разработке таких документов. В
Московской области это привело к тому, что ГУП МО «НИиПИ
Градостроительства» обратился в Правительство субъекта РФ с предложением
создать межминистерскую комиссию по разработке документов
территориального планирования. Эта комиссия была создана и обеспечивает
сегодня решение многих задач в сфере градостроительного проектирования.
К другим проблемам Сергей Георгиевич относит:
1. Недостаток исходных данных и необходимость их длительного сбора. Для
сбора исходных данных (в том числе, ранее разработанной документации) по
всем муниципальным образованиям в Московской области потребовалось два
года.
2. Отсутствие качественной топографической основы для разработки
градостроительной документации муниципальных образований. Потребовалось
немало усилий для того, чтобы собрать и подготовить эти материалы
3. Необходимость установления способа взаимодействия разработчика и
органов местного самоуправления. Для решения этой проблемы был
разработан механизм технических советов – регулярно в течение месяца в
ГУП МО «НИиПИ Градостроительства» и 1 раз в Правительстве Московской
области собирались совещания по поводу разработки документов
территориального планирования. Кроме того, после того, как была
разработана СТП Московской области, был подготовлен комплект
градостроительных заданий (для каждого муниципального образования).
Каждое градостроительное задание было сформировано так, чтобы
разработанный на его основе муниципальный документ был максимально
согласован с СТП Московской области. Таким образом, через систему
градостроительных заданий было организовано взаимодействие между
органами государственной власти субъекта РФ и органами местного
самоуправления муниципальных образований.
4. Низкие финансовые возможности местных бюджетов для финансирования
разработки градостроительной документации. Для решения этой проблемы
главам муниципальных образований было предложено разрабатывать
градостроительную документацию пошагово в течение 3-4 лет.
В целом, описанные действия позволили ГУП МО «НИиПИ Градостроительства»,
Правительству Московской области, министерствам и ведомствам выстроить
системный подход к разработке градостроительной документации.
Сергей Адольфович Миллер (президент ГИС–Ассоциации) задал докладчику
вопрос о том, какая схема, по его мнению, является более правильной:
закрепление «головного» института в разработке всей градостроительной
документации в субъекте РФ или активное применение системы конкурсов без
выделения одного основного института.
Сергей Георгиевич ответил, что он поддерживает систему конкурсов. В то
же время, в старых (и, как правило, «головных») институтах накоплен
большой опыт в сфере градостроительного проектирования, там трудятся
высококвалифицированные кадры. Это выгодно отличает такие институты от
большинства других.
В завершение заседания, А.М. Каримов озвучил предложения Совета
главных архитекторов субъектов РФ и муниципальных образований в
отношении будущего развития градостроительной деятельности в нашей
стране.
В целом, заседание в формате "кргулого стола" «Как градостроительная
документация может повысить эффективность управления развитием
территорий в Российской Федерации – взгляд со стороны главных
архитекторов регионов и городов» показало явную заинтересованность, с
одной стороны, градостроительных проектировщиков и, с другой стороны,
руководителей государственных и муниципальных органов власти в
совместном преодолении всех основных проблем современной теории и
практики управления развитием территории в России. Этим мероприятием
было положено начало двустороннего обсуждения смыслов градостроительной
документации, требований к результатам, которые нужны для повышения
эффективности управления, для повышения качества жизни на наших
территориях.
Кроме того, было продемонстрировано, что уже сегодня в различных
регионах страны накоплен огромный опыт решения подобных задач, что, без
сомнения, должно быть использовано в будущем как органами власти, так и
профессиональным сообществом разработчиков градостроительной
документации.
Наконец, заседание показало все более возрастающую потребность у
органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований в
функционировании интегрированных информационно-аналитических систем
управления градостроительного развития территорий, основанных на
использовании градостроительной документации как ресурса для подготовки,
принятия и реализации управленческих решений, а также приспособленных
для ведения межведомственного документооборота и предоставления
заинтересованным лицам государственных и муниципальных услуг. В этих
целях необходимо совершенствовать федеральное, региональное
законодательство и муниципальные правовые акты в сфере
градостроительства.
Источник: ГИСА.
Комментарии: